DANIŞTAY GÖRÜŞÜ

 Konu: 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nu da kapsayan “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” hakkında.

            Adalet Bakanlığınca hazırlanarak Başbakanlık tarafından 21/01/2011 günlü ve 253 sayılı yazı ekinde 24/01/2011 gününde, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan ve Meclis Web sayfasından elde edilen, 1/994 sayılı, “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” hakkında Danıştay daire ve kurullarının görüşleri de dikkate alınarak, İdari Yargıda reform ihtiyacı, bu ihtiyacın giderilmesinde etkili araç ve yöntemler ile yargılama hukukunun genel kabul görmüş ilkeleri göz önünde bulundurulmak suretiyle Danıştayı ilgilendiren maddeleri itibarıyla Kanun Tasarısı incelenmiş, görüş ve değerlendirmemiz aşağıda sunulmuştur.

İDARİ YARGIDA REFORM İHTİYACI VAR MI? VARSA İHTİYACA CEVAP VEREBİLECEK REFORM NASIL OLMALI?

Başbakanlık tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sevk edilen Tasarıda, özet olarak, rakamlar verilerek, Danıştayın iş yükünün 2006 yılından bu yana giderek artması sonucu uyuşmazlıkların çözümünde makul süreye uyulmasının ve adil yargılanma hakkının gerçekleşmesinin güçleştiği; bu nedenle, daire ve üye sayısının artırılmasında zorunluluk bulunduğu genel gerekçesine dayanılmaktadır.

Tasarıda, Danıştayın iş yükündeki artışla ilgili olarak verilen rakamlar, esasen, Danıştay tarafından hazırlanarak, 8 Şubat 2010 gününde, Adalet Bakanına sunulan, “2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’da ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağı”nın genel gerekçesinde verilen rakamlardır ve doğrudur.

Gerçekten de, 2005 yılından itibaren Danıştayın iş yükünde, önceki yılların hiçbirinde rastlanılmayan oranda artış görülmeye başlanmış; ortalama 50-60.000 civarında devreden dosya sayısı, her yıl artan miktarlarda dosya karara bağlanmasına karşın, kamu idaresinin tutum ve davranışlarından kaynaklanan nedenlerle, giderek artmış ve 5 yıl gibi bir sürede yaklaşık 190.000’e ulaşmıştır.

İdari Yargı’da reformu zorunlu kılan bu artışı gözlemleyen Danıştay Başkanlar Kurulu, 2008 yılı Ekim ayında toplanarak, acilen önlem alınması gerektiği sonucuna varmıştır. Başkanlar Kurulu, İdari Yargı’da uyuşmazlığın kaynağının kamu idaresinin işlem ve eylemleri olmasından hareketle, öncelikle, ilk derece idari yargı yerlerinde açılan dava sayısının azaltılmasının; bunun için de, kamu idaresinin karar alma sürecine ilişkin usuller ile bu süreçten kaynaklanan uyuşmazlıkların idari dava yoluna gidilmeden arabulucu, uzlaştırıcı ve kamu denetçisi gibi alternatif uyuşmazlık çözüm yollarını öngören genel bir idari usul yasasının yürürlüğe konulmasının lüzumuna işaret etmiştir.

Gerçekte; böyle bir idari usul yasası taslağı, Danıştayın da katkılarıyla, hazırlanmış, ancak yasalaşamamıştır.

Danıştay Başkanlar Kurulu, ikinci olarak, Danıştayın iş yükünün makul sayıya indirilmesinin zorunlu olduğu; bunun da, ancak dar görevli birer istinaf mahkemesi olan, bölge idare mahkemelerinin tam istinaf mahkemesi haline getirilmesiyle sağlanabileceği görüşüne varmıştır. Ancak; Adli Yargı’daki bölge adliye mahkemeleri deneyimini göz önünde bulunduran Başkanlar Kurulu, tam istinafa geçişin, Fransa’da olduğu gibi, kademeli olmasını kararlaştırmıştır. Bu amaçla oluşturulan komisyon, yukarıda sözü edilen (ekte bir örneği sunulan) Taslağı hazırlayarak, Danıştayın ilk derece mahkemesi sıfatıyla baktığı davaların bir bölümünün idare ve vergi mahkemelerine devrini; bu mahkemelerin kararlarından mevzuat itibarıyla sayılan bazılarıyla, konusu 50.000 TL’sını geçmeyen iptal ve tam yargı davalarında verilenlerin itiraza tabi hale getirilmesini, bölge idare mahkemelerinde kesin olarak sonuçlandırılmasını önermiştir.

Hazırlanan Taslak ve öneri, yukarıda belirtildiği gibi, 8 Şubat 2010 gününde, tarafımca bizzat, Adalet Bakanına, yasalaştırılmasındaki aciliyete vurgu yapılarak verilmesine ve aradan bir yıla yakın zaman geçmesine karşın, ele alınıp yasalaştırılmamıştır.

Danıştay, Şubat 2010 tarihine kadar artarak gelen iş yükünün eritilememesinin ve devreden dosya sayısının, giderek, bugün itibarıyla, 190.000’e ulaşmasının nedenini, genel idari usul yasasının yürürlüğe konulamamasında ve sözü edilen Taslağın yasalaştırılmamış olmasında görmektedir.

KANUN TASARISI HAKKINDA GENEL DEĞERLENDİRME

.           Danıştayda iş yükü bakımından bugün karşılaşılan sorunun çözümü, Başkanlığımız önerilerinin yasalaştırılmasıyla olanaklı bulunmasına rağmen, Adalet Bakanlığı, bu konuda gerekeni yapmak yerine,  kamuoyunda yankı uyandıran bazı olumsuzlukları ileri sürerek, sorunu temelden çözmediği gibi yeni sorunlara yol açacak olması nedeniyle, gerçek bir reform olarak adlandırılması olanaksız Tasarıyı hazırlama yoluna gitmiştir.

            Yukarıda da belirtildiği üzere, genel gerekçesinde, yüksek yargı yerlerindeki dosyaların bir an önce bitirilmesinin, davaların makul sürede sonuçlandırılmasının, toplumda kaybolmakta olan yargıya güvenin ve adalet duygusunun yeniden sağlanmasının amaçlandığı vurgulanan ve bu ihtiyaçları karşılamak amacını taşıdığı açıklanan Tasarının hazırlanması sırasında:

-         Yargıtayla Danıştayın kurumsal yapısında ve işleyişinde köklü değişiklikler getirmesine karşın, Avrupa’nın demokratik geleneklerine aykırı olarak, bu yargı yerlerinin görüş ve değerlendirmelerine başvurulmamıştır.

-         İdari Yargı Sistemimiz, kendine has özellikleri ve sorunları gözetilmeksizin, Adli Yargı Sistemi ile birlikte ele alınmıştır.

-         Danıştayın iş yükünün makul düzeye indirilmesi ve istinafa kademeli geçişin kolaylaştırılması amacıyla, 2575, 2576 ve 2577 sayılı Kanunlarda değişiklik öneren ve 8 Şubat 2010 gününde bizzat, Adalet Bakanına verilen çalışmamız dikkate alınmamıştır.

-         İdari istinaf mahkemelerinin kuruluşu ile ilgili olarak Danıştayda kurulan komisyonun çalışmalarının devam ettiği bilindiği halde, sonuçları beklenilmemiştir.

-         95 meslek mensubu bulunan Danıştaya iki yeni daire kurulması ve dairelerin (Anayasaya uygunluğu tartışmalı) çift heyet halinde çalışma usulünün getirilmesi amacıyla, 61 yeni meslek mensubu kadrosu ihdas edilmiştir.

-         Danıştay dairelerinin görevlerinin, tabii hakim ilkesine aykırı ve temyiz mercii olmanın olmazsa olmaz koşulu olan uzmanlaşmayı engelleyici biçimde, her yıl yeniden belirlenmesinin ve böylece, değişken nitelik kazanmasının yolu açılmıştır.

KANUN TASARISININ MADDELER İTİBARIYLA DEĞERLENDİRİLMESİ

            1- Tasarının 1’inci maddesinde, Danıştayda iki dava dairesinin kurulmasının yanında, iki heyetli çalışma sistemi öngörülerek heyetlerin bir başkan ve dört üyenin katılması ile toplanacağı, salt çoğunluk ile karar verileceği, ikinci heyete daire başkanının görevlendireceği üyenin başkanlık edeceği öngörülmektedir.

            a) İdari Yargı’da istinaf sistemine geçilmemesi halinde, mevcut iş yükünün giderilmesi bakımından, daire kurulmasında ve bu iki dairenin ihtiyacını karşılayacak şekilde, daire başkanı ve üye kadrosu verilmesinde herhangi bir sakınca bulunmamaktadır.

            Ancak, sayının yeterli olması durumunda, dairenin iki heyet halinde çalışmasına olanak sağlayan düzenleme, Ülkede içtihat birliğini sağlama görevi olan temyiz mercinin varoluş amacıyla uyuşmamaktadır.

            Ayrıca, bir dava dairesinin içinde, daire başkanının tercihi ile görevlendirilen bir üyenin başkanlığında ikinci bir heyet oluşturulması, ikinci bir mahkeme kurulması anlamına gelir ki; bu durum, Anayasanın 142’nci maddesinde, mahkemelerin kuruluş, görev ve yetkileri ile işleyişinin ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği yolunda yer alan kurala aykırıdır.

Dairelerde, gerektiğinde, çift heyet oluşturulmasına olanak sağlayan düzenleme, aynı daire kararları arasında içtihat aykırılıklarına da zemin hazırlayıcı niteliktedir. Böyle bir çalışma yönteminin sorunsuz olabilmesi, heyet üyesi olan yargıçların aynı konuda aynı bakış açısına sahip olmalarını gerektirir ki; buna, çok sayıda yasal ve idari düzenlemeden kaynaklanan idari uyuşmazlıkların çözümünde fiilen olanak yoktur.

Çift heyet halinde çalışmanın neden olacağı içtihat aykırılıkları, kamu hizmetinin yürütümünde olması gereken idari istikrarın bozulmasına yol açacağı gibi, yargıya olan güveni de sarsacaktır.

Bu nedenle, hukukun Ülke çapında aynı şekilde uygulanmasını engelleyen, kanun önünde eşitlik ilkesini zedeleyen ve daire yönetiminde sorunlara yol açması da kaçınılmaz olan düzenlemenin tasarı metninden çıkarılması gerektiği düşünülmektedir.

b) 2575 sayılı Kanunda terim birliğinin sağlanması amacıyla düzenlemede geçen “salt çoğunluk” ibaresinin, “çoğunluk” olarak değiştirilmesinde yarar bulunmaktadır.

c) Tasarıda öngörüldüğü şekli ile dairelerin iki heyet halinde çalışması durumu korunduğunda dahi, ikinci heyete başkanlık edecek üyenin tespitinin nesnel bir kritere bağlanması; bunun da, “İkinci heyete dairenin en kıdemli üyesi başkanlık eder” şeklinde düzenlenmesi yerinde olacaktır.

2- 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarını düzenleyen 17’nci maddesi hükmüne göre, İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, idari dava dairelerinin başkan ve üyelerinden; Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu ise, vergi dava dairelerinin başkan ve üyelerinden oluşmakta iken, 02/06/2004 günlü ve 5183 sayılı Kanunla, sabit ve az sayıda üyeden oluşan kurullar haline getirilmişlerdir.

Anılan değişiklikle güdülen amaç, Danıştaydaki temyiz incelemesinin daha sağlıklı hale getirilmesi, kararlarda arzulanan süreklilik ve içtihat birliğinin sağlanması, geniş kurulların çalışma güçlüklerinin giderilmesi ve kurullara katılmayacak üyelere daire işleriyle ilgili çalışma zamanının bırakılmasıydı. Değişikliğin gerekçesinde, İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarının toplanma sayısının, sağlıklı bir inceleme yapılmasını olanaksız kıldığı özellikle vurgulanmaktaydı.

Tasarı ile, dava daireleri kurullarının yapısı bakımından, 2004 yılında yapılan değişiklik öncesine dönülmektedir. Oysa; söz konusu değişikliğin gerekçesi, bugün için de geçerlidir. Hatta, Danıştaydaki meslek mensubu sayısında yapılan 61 kadro artışı, gerekçede sözü eden sakıncayı daha da ciddi hale getirmektedir.

Örneğin; Tasarı ile yapılmak istenen değişiklikte, İdari Dava Daireleri Kurulunun toplanabilmesi için öngörülen en az üye sayısı, 31 olarak belirtilmesine karşın; azami üye sayısı gösterilmemiştir. İhdas edilen 61 kadronun dairelere dağıtılması halinde, adı geçen Kurulun 101 üye ile toplanması gibi bir durumla karşılaşılması kaçınılmaz olacaktır.

Toplanma sayısı 31 - 101 aralığında değişen bir Kurulun sağlıklı çalışması mümkün olamayacağı gibi; her üyenin katılmasının esas olduğu Kurulların, haftada birden fazla ve sıklıkla toplanmasının ve bu arada, dairelerin de çalışmalarını kesintisiz sürdürmelerinin sağlanması yolunda, Tasarının gerekçesinde yer alan amacın nasıl gerçekleştirileceği anlaşılamamıştır. Bu açıklama, Vergi Dava Daireleri Kurulu için de geçerlidir.

Kurulların içtihadında istikrarsızlık yaratacak böyle bir model yerine, sabit ve az sayıda üyeli kurul oluşturulması, kurulların daha verimli çalışmasını ve dairelerin de çalışmalarını kesintisiz yürütebilmelerini sağlayacağı gibi, söz konusu sakıncayı giderici sonuçları bakımından da yararlı olacağı düşünülmektedir.

 Düzenleme, dava dairelerinin yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz, nihai kararlarına karşı temyiz yoluyla yapılan başvuruların incelenmesinde, bu kararların oluşumuna katılan başkan ve üyelerin kurul toplantısında bulunamayacaklarını öngörmektedir. Oysa; itiraz ve temyiz incelemesinin özelliği, karar veren dairenin başkan ve üyelerinin tamamının söz konusu inceleme sırasında kurulda bulunmamalarını gerektirmektedir. Düzenlemenin, bunu sağlayacak şekilde, yeniden kaleme alınması yerinde olacaktır.

3- Tasarı ile 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun, dava dairelerinin görevlerini belirleyen maddeleri yürürlükten kaldırılmakta ve bu görevlerin iş bölümü esasına göre, Başkanlık Kurulunca hazırlanacak tasarının Genel Kurulca onaylanması suretiyle belirlenmesi yöntemi getirilmektedir.

Her ne kadar, Yargıtay ve Danıştay dairelerinin görevleri arasındaki ayrımın iş bölümü olduğu konusunda bir anlayış varsa da; bu anlayış, kamu düzeni ile ilgili olan bu görev ayrımının yasallık ve tabii hakim ilkelerinden soyutlanabileceği anlamına gelmemektedir. Bu bakımdan; Başkanlık Kurulu’nun hizmet gereklerine uygun olarak istisnaen kullandığı, dairelerin kanunda gösterilen görevlerinde değişiklik yapma yetkisinin, kural haline getirilmesinde isabet yoktur.

Yargı düzeninde temyiz mercinin varlık nedeni, genel yetkili ilk derece mahkemelerince verilen kararların, deneyimli ve uzman yargıçlarca bir kez daha gözden geçirilmesine duyulan ihtiyaçtır.

Tasarıdaki görev belirleme yöntemi, temyizde uzmanlaşma ihtiyacıyla bağdaşmayacağı gibi; bir dairede yürütmenin durdurulması; bir diğer dairede, keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması; başka bir dairede de davanın esası hakkında karar verilmesi gibi,  yargılama  sürecini uzatıcı, görevli yargı yerini bilinebilir ve öngörülebilir olmaktan çıkarıcı bir sonuç yaratacaktır.

Dolayısıyla; dairelerin görevlerinin, bugün olduğu gibi, yasa ile belirlenmesi bir zorunluluktur.

4- Tasarının bu şekliyle kalması halinde, 4’üncü maddenin sondan ikinci fıkrasının düzeltilmesi gerekmektedir. Şöyle ki, maddede her takvim yılı başında hazırlanacak iş bölümü karar tasarısı ile dairelerin görevleri belirlenmekte; bu belirleme yapılırken, maddedeki diğer hususlar yanında, daireler arasındaki iş dağılımındaki dengesizliklerin de giderilmesi amaçlanmaktadır.

Dolayısıyla, maddenin sondan ikinci fıkrasının bu haliyle kalmasına gerek bulunmamaktadır.

Eğer, sözü edilen fıkra ile güdülen amaç, yıl içerisinde daireler arasında iş yükü bakımından meydana gelen  dengesizliğin hemen giderilmesi ise, fıkradaki “… takvim yılı başında…” ibaresinin metinden çıkarılması gerekmektedir.

5- Tasarının 1’inci maddesinde, iki daire kurulması, dairelerin, gerektiğinde iki heyet halinde çalışması ve Tasarıya ekli (II) sayılı listede, 59 üye ve 2 daire başkanı kadrosu ihdası öngörülürken; savcı kadro adedi 4, tetkik hakimi kadro adedi ise, 30 olarak belirlenmiş bulunmaktadır.

Tasarı ile öngörülen daire ve kadro artırımının gerçekleşmesi halinde, buna bağlı olarak da savcı kadro adedinin en az 20, tetkik hakimi kadro adedinin en az 60 olarak ihdasının; ayrıca, (I) sayılı listede yer alan idari personel sayısının da, iki katına çıkarılmasının hizmet gereklerine uygun olacağı düşünülmektedir.

6- Dairelerin görevlerinin 2575 sayılı Yasadaki şekliyle kalmasına ilişkin görüşümüzün benimsenmesi halinde, Taslağın 13’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının (b) bendinin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.

7- Geçici 1’inci maddede, Danıştay Başkanlık Kurulu ile Yargıtay Başkanlar Kurulunun bu Kanunla ihdas edilen kadrolara seçim yapılmasından ve dairelerde çalışacak üyelerin belirlenmesinden itibaren bir ay içinde toplanıp, daireler arasındaki iş bölümüne ilişkin karar tasarısını hazırlayarak Genel Kurulun onayına sunacağı kurala bağlanmıştır. Bu Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi ile dairelerin görevlerini belirleyen maddeler yürürlükten kalkacağından, iş bölümüne ilişkin kararın alınıp Resmi Gazete’de yayımlanacağı tarihe kadar dairelerin çalışabilmesini sağlayacak geçici madde düzenlenmesine ihtiyaç bulunmaktadır.

SONUÇ:

Yukarıda açıklanan saptama ve değerlendirmeler çerçevesinde, gerçek bir İdari Yargı reformu, öncelikle, 8 Şubat 2010 gününde Adalet Bakanına verilen, “2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve görevleri Hakkında Kanun’da ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağının” (bir örneği eklidir) yasalaştırılması; bilahare de, idarenin karar alma, eylem ve işlemde bulunma sürecini belli usullere bağlayan, uyuşmazlıkların yargı öncesi çözümüne ilişkin yöntemleri düzenleyen genel bir İdari Usul Yasasının kabulü ve İdari İstinaf Mahkemelerinin kurulması suretiyle olması gerektiği düşünülmektedir.

            Bilgilerinize sunarım.

                                                                                Mustafa BİRDEN

                                                                                  Danıştay Başkanı

                                          GENEL GEREKÇE

            İdari yargı sistemimiz, 20 Ocak 1982 gününde yürürlüğe giren, 2575 sayılı Danıştay Kanunu, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu ile yeniden yapılandırılmıştır. Danıştayın iş yükü, yeniden yapılanmanın sonucu olan geçici rahatlama sayılmazsa, sonraki yıllarda, düzenli olmamakla birlikte, sürekli olarak artış göstermiştir.

İdari yargı yerlerinin yaygınlaştırılması, yürürlükteki mevzuatta ve idari yapıda hızlı ve sık değişikliklerin gerçekleşmesi, ülkenin iletişim olanaklarındaki artışa koşut olarak, idare edilenlerin hak arama bilinçlerinin gelişmesi, idarenin, idare edilenlerle olan ilişkilerinde, en basit anlaşmazlıkların dahi çözümünün yargıya taşınması ve uyuşmazlığın tüm yargılama evrelerinin tüketilmesine kadar sürdürülmesi konusundaki eğilimin alışkanlık haline gelmesi, Danıştayın iş yükündeki artışın nedenleri olarak görülmektedir.

Danıştayın sonraki yıla devreden dosya sayısındaki artış, özellikle, 2006 yılından itibaren, bu zamana kadar görülmeyen oranlara ulaşmıştır. Bu artış, yıl içinde karara bağlanan dosya sayısında önceki yıllara nispeten %20’lere varan artışa karşın, gerçekleşmiştir. Bu durum, istatistik verilerinde de çok açık biçimde görüleceği üzere Danıştaya yıl içerisinde açılan dosya sayısındaki olağanüstü artıştan kaynaklanmaktadır.

2006 yılında, Danıştayda açılan dosya sayısı, 86.040 iken; bu rakam, 2007 yılında, 112.082; 2008 yılında 130.278, 2009 yılının Aralık ayına kadar olan zaman diliminde ise 115.956’dır. Artış oranı, anılan yıllarda %14, %30 ve %16’dır. Aynı yıl ve tarihlerde, sonraki yıla ve aya devreden dosya sayısı ise, sırasıyla, 94.630, 118.415, 149.394 ve 172.611’dir.

Yine anılan yıl ve tarihlerde sonuçlandırılan dava ve iş sayısının, açılan dava sayısını karşılama oranı; 2006 yılında %85, 2007 yılında %79, 2008 yılında %76 ve 2009 yılında ise %80’dir.

Bütün bu rakamlar, Danıştayın iş yükünün makul düzeye çekilebilmesi için, daha önce gerçekleştirilen değişiklik ve düzenlemelerin yeterli olmadığını; alınması gereken asıl ve etkili önlemin, Danıştaya açılan dosya sayısının azaltılması olacağını göstermektedir. Bu ise, Danıştayın ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakacağı davalar ve temyiz incelemesine tabi uyuşmazlıkların yeniden belirlenmesiyle olanaklı bulunmaktadır.

Çalışmaya ara verme zamanı ile ilgili olarak, 2004 yılında, 5219 sayılı Kanun ile, Danıştay Kanunu, İdari Yargılama Usulü Kanunu ve diğer kanunlarda yapılan değişiklik ile Danıştay ve idari yargı yerlerinin her yıl Ağustos’un birinden, Eylül’ün beşine kadar çalışmaya ara verecekleri kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanunla yapılan değişiklikten sonra, çalışmaya ara verme süresinin sona ereceği günün tespiti konusunda belirsizlik yaşandığından, bu sürenin yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaktadır.

Tasarıyla, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda değişiklik yapılmak suretiyle, Danıştayın temyiz incelemesine esas olan bazı idari uyuşmazlıklar, niteliğine göre ayrılarak bölge idare mahkemelerinin itiraz incelemesine tabi kılınmakta, böylece, Danıştayın iş yükünün azaltılması amaçlanmaktadır. Ayrıca, bölge idare mahkemelerinin istinaf mahkemeleri olarak teşkilatlanmalarının hazırlayıcı adımlarını oluşturan bu yolla, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45 inci maddesinde düzenlenen konular artırılarak, ilk derece idari yargı yerlerinin evvelce Danıştayın temyiz incelemesine tabi olan bazı kararlarına karşı bölge idare mahkemelerine itiraz yolu açılmaktadır.

MADDE GEREKÇELERİ

Madde 1- Danıştay Kanunu’nun 24 üncü maddesinde, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak göreceği davalar düzenlenmektedir. 24 üncü madde uyarınca doğrudan Danıştaya açılan davalar öncelikle konularına göre idari veya vergi dava dairelerinde tekemmül ettirildikten sonra karara bağlanmakta ve bu kararlara karşı temyiz başvuruları, aynı Kanunun 38 inci maddesine göre, İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca incelenip sonuçlandırılmaktadır.

24 üncü maddenin (1) numaralı fıkrasının (c) bendinde, Bakanlıklar, tüm kamu kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemler yanında Bakanlıklarca yapılan ancak, ülke çapında uygulanma niteliği bulunmayan ve düzenleyici işlem kapsamında nitelendirilen bazı işlemler de ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülmektedir. Bakanlıklarca yapılan imar planlarına ilişkin davalar bunlara örnek olarak gösterilebilir. Keşif ve bilirkişi incelemesi yapılmasını ve bu işler için Danıştay meslek mensubu ve hakim görevlendirilmesini gerektirmesi nedeniyle Danıştayın iş yükünün artmasında etkili olan bu tip uyuşmazlıklar ayrıca, daire heyetinin oluşumu ve çalışma düzeni bakımından da olumsuzluklara yol açmaktadır.

Bu amaçla, Tasarı Taslağı ile, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülen davalardan bakanlıkların tüm düzenleyici işlemleri yerine; sadece, ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerine karşı açılacak davaların Danıştayda görülmesi; bakanlıkların bu nitelikte olmayan düzenleyici işlemlerine karşı açılacak davaların ise, idare ve vergi mahkemelerine bırakılmasını sağlayacak değişiklik yapılmaktadır.

Buna karşılık, ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerin önemi, bu düzenleyici işlemlere dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemlere karşı açılacak davaların ülke geneline yaygınlığı, düzenleyici işlem ile bireysel işlemin birlikte dava konusu edilmesi durumunda görev ve yetki konusunda sorun yaşanacak olması ve içtihat birliğinin sağlanması gibi nedenlere dayalı olarak bu tip uyuşmazlıkların Danıştayda görülmesine devam edilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Öte yandan, idari işlemlerin kamu adına irade açıklama yetkisine sahip, organ veya makamlar tarafından tesis edilecek olması nedeniyle, kamu kurum veya kuruluşlarını ayrıca saymaya gerek bulunmadığından; bend, bu durumu karşılayacak şekilde yeniden düzenlenmektedir.

Madde 2- Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda açılmış bulunan davaların, tabii yargıç ilkesinin bir gereği de olarak Danıştayda sonuçlandırılması düzenlenmektedir.

Madde 3-  Çalışmaya ara vermenin sona ereceği günün dava sürelerine etkisi nedeniyle, olası hak kayıplarının ve yargı yerlerinin adli yıl açılış tarihlerinde farklı uygulamaların önlenmesi ve bu konuda yaşanan duraksamaların da giderilmesi amacıyla, madde, “Eylül ayının altısına kadar” olarak yeniden düzenlenmektedir.

Madde 4-  Anayasa’nın 155 inci maddesi hükmü gereği kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakan Danıştayın, mevcut idari yargı düzeninin oluşturulduğu tarih itibarıyla ilk derece mahkemesi olarak bakacağı davalar, 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24 üncü maddesi ile sınırlı iken; daha sonra yürürlüğe giren kimi yasalarla bu alan genişletilmiş ve bazı uyuşmazlıkların çözümünde Danıştay, ilk derece mahkemesi olarak görevli kılınmıştır.

Asli görevi, idari uyuşmazlıklarda genel görevli, idare ve vergi mahkemelerinin kararlarını son mercii olarak incelemek ve bu yolla idari yargı düzeninde yorum ve içtihat birliğini sağlamak olan Danıştayın, ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların çoğalması, iş yükü artışına sebep olduğu gibi içtihat mahkemesi olma vasfını da olumsuz yönde etkilemektedir.

Özellikle son yıllarda, ekonomik ve ticari yaşama ilişkin olarak çıkarılan ve bu alanda düzenleyici ve denetleyici bağımsız idari otoriteleri de kuran yasaların uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların çözümünde, genellikle, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay görevli yargı yeri olarak belirlenmiştir.

Danıştayın iş yükünün makul düzeye indirilebilmesi, Danıştaya ilk derece mahkemesi sıfatıyla görev veren yasaların uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünün de alt derece idari yargı yerlerine devri zorunlu gözükmektedir.

Madde ile özel kanunlarda ilk derece mahkemesi olarak Danıştayın görevli olduğu belirtilen davalara idare ve vergi mahkemelerinde bakılacağı düzenlenmektedir.

Madde 5-  Tasarı Taslağının 2 nci maddesine paralel olarak, özel kanunlardaki kurallar uyarınca bu Kanunun yürürlüğe gireceği tarihten önce ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda açılmış bulunan davaların, Danıştayda sonuçlandırılması yolunda düzenleme getirilmektedir.

Madde 6- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45 inci maddesi, bölge idare mahkemelerinde itiraza konu edilebilecek ilk derece mahkemesi kararlarını düzenlemektedir. Maddenin ilk şeklinde, itiraza konu kararlar, yalnızca, idare ve vergi mahkemelerinin tek hakim tarafından verilen kararlarıyla sınırlı idi. Bu kararların sayısı ise, 2576 sayılı Kanunun 7 nci maddesindeki parasal sınıra bağlı olarak değişkenlik göstermektedir. Zamanla, mevcut düzenlemenin yetersizliği görüldüğünden, itiraza konu kararlar arasına, idare ve vergi mahkemelerinin kurul halinde verdiği kararlardan konusal tasnife göre belirlenen bazıları da dahil edilmiş; ancak, 08/06/2000 günlü ve 4577 sayılı Kanunun 7 nci maddesiyle yapılan eklemeler de zaman içerisinde yetersiz kalmıştır.

Bu nedenle, idare ve vergi mahkemelerinin kurul halinde verdikleri anılan kararlara konu uyuşmazlıklara benzer veya aynı nitelikte olan bazı uyuşmazlıklar madde kapsamına alınmış; konusu para olan idari işlemlere karşı açılanlarla tazminat istemlerini içeren davalarda verilen kararlar için kanun yoluna tabi olma bakımından parasal sınır getirilmiştir.

Madde 7- Çalışmaya ara verme süresinin son günü ile ilgili yaşanan duraksamanın giderilmesi bakımından, madde, yeniden düzenlenmektedir.

Madde 8-  2577 sayılı Kanunun Ek 1 inci maddesinde, bu Kanunun 17 nci maddesinde düzenlenen parasal sınırların, satın alma gücünde ve ekonomik koşullarda meydana gelecek değişime uyum sağlaması için, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca yeniden değerleme oranında her takvim yılı başından geçerli olmak üzere artırılması öngörülmüştür. Getirilen bu kuralın, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45 inci maddesi kapsamına alınan, “Konusu ellibin lirayı aşmayan idari işlemler ile bu miktarı aşmayan tazminat istemlerinden” kaynaklanan uyuşmazlıklarda da uygulanmasını; başka anlatımla, belirlenen rakamın günün ekonomik koşullarına göre güncel değerini koruması amacıyla, maddede, bu yönde değişiklik yapılmaktadır.

Madde 9- 2577 sayılı Kanunun 45 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen konulara ilişkin uyuşmazlıklarla ilgili olarak verilen nihai kararlardan, değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce verilenler ile Danıştayın bozma kararı üzerine kararı bozulan mahkemece verilenlerin, Danıştayda temyiz edilmesi öngörülmektedir.

Madde 10- Yürürlük maddesidir.

Madde 11- Yürütme maddesidir.

2575 SAYILI DANIŞTAY KANUNU’NDA, 2576 SAYILI BÖLGE İDARE MAHKEMELERİ, İDARE MAHKEMELERİ VE VERGİ MAHKEMELERİNİN KURULUŞU VE GÖREVLERİ HAKKINDA KANUN’DA ve 2577 SAYILI İDARİ YARGILAMA USULÜ KANUNU’NDA DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN TASARISI TASLAĞI

            Madde 1- 06/01/1982 tarihli ve 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24 üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasının (c) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

            “a) Ülke çapında uygulanacak düzenleyici idari işlemlere,”

Madde 2- 2575 sayılı Danıştay Kanunu’na aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

            “Geçici Madde 24- Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda açılmış bulunan ve bu Kanunla idare ve vergi mahkemeleri görevleri kapsamına alınan davalar, Danıştayda bakılarak sonuçlandırılır.

Madde 3- 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 86 ncı maddesinin (1) numaralı fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

 “Danıştay daire ve kurulları, her yıl, Ağustos ayının birinden Eylül ayının altısına kadar çalışmaya ara verirler.”

 Madde 4- 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’a aşağıdaki ek madde eklenmiştir.

 “Ek Madde 2- Özel kanunlarda, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayın görevli olduğu belirtilen davalara, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren idare ve vergi mahkemelerinde bakılır.”

Madde 5- 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’a aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

 “Geçici Madde 19- Bu Kanunun 4 üncü maddesi ile idare ve vergi mahkemelerinin görevine bırakılan davalardan, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce açılmış bulunan davalar, Danıştayda bakılarak sonuçlandırılır.”

Madde 6- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45 inci maddesinin (1) numaralı fıkrası aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir.

 “1. İdare ve vergi mahkemelerinin;

    a) İlk ve orta öğretim öğrencilerinin kayıt, nakil, ilişik kesme, disiplin, sınıf geçmelerine ve notlarının tespitine ilişkin işlemlerden,

b) Yükseköğretim öğrencilerinin kayıt, nakil, öğrencilik ile ilişiğinin kesilmesi sonucunu doğuranlar dışında kalan disiplin cezaları, sınıf geçme ve notlarının tespitine ilişkin işlemlerinden,

c) Kamu görevlileri hakkında tesis edilen geçici görevlendirme, vekaleten atama, ikinci görev, görevden uzaklaştırma, yolluk, lojman, izin ve il içi naklen atama işlemlerinden,

d) Kamu görevlilerinin, görevle ilişiğinin kesilmesi sonucunu doğuranlar dışında kalan disiplin cezalarından,

e) 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyedliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun’un uygulanmasından,

f) 5737 sayılı Vakıflar Kanunu’nun 16 ve 20 nci maddelerinde düzenlenen tahliye işlemlerinden,

g) 2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun ile 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu gereğince kamu kurum ve kuruluşları tarafından sosyal yardım amacıyla bağlanan aylık ve yapılan sosyal yardımlarla ilgili uygulamalardan,

h) Asker ailesine yardım ile ilgili işlemler hakkında açılacak davalardan,

ı) 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75 inci, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15 inci ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 7 nci maddesinin uygulanmasından,

j) 4081 sayılı Çiftçi Mallarının Korunması Kanunu’nun uygulanmasından,

k) 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu’nun uygulanmasından,

l) 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu uyarınca valiliklerce, kaymakamlıklarca ve belediyelerce tesis edilecek işlemlerden,

m) 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’ndan kaynaklanan, ulaşım ve toplu taşımaya ilişkin işlerden,

n) 3194 sayılı İmar Kanunu ve diğer kanunlar uyarınca tesis edilen mühürleme, durdurma, yıkım kararları ile bunlara ilişkin olarak verilen para cezaları ve bu cezaların tahsili amacıyla tesis edilen işlemlerden,

o) 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlere ve Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’dan,

p) Tek hakim tarafından karara bağlanan vergi ve diğer kamu alacaklarının asıllarına bağlı ceza, faiz, gecikme faizi ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’un bunlar hakkında uygulanmasından,

r) Konusu ellibin lirayı aşmayan idari işlemler ile bu miktarı aşmayan tazminat istemlerinden,

kaynaklanan uyuşmazlıklarla ilgili olarak verdikleri nihai kararlar ile tek hakimle verilen nihai kararlara, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahi, mahkemelerin bulunduğu yargı çevresindeki bölge idare mahkemesine itiraz edilebilir.”

Madde 7- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 61 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının, ilk cümlesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

 “Bölge idare, idare ve vergi mahkemeleri, her yıl, Ağustos ayının birinden Eylül ayının altısına kadar çalışmaya ara verirler.”

Madde 8- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun Ek 1 inci maddesinin, birinci fıkrasının ilk cümlesinde yer alan, “17 nci maddesindeki” ibaresi“ “17 ve 45 inci maddelerindeki” şeklinde değiştirilmiştir.

Madde 9- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’na aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

 “Geçici Madde 6- Bu Kanunun 45 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının yeniden düzenlenmesi sonucu itiraza tabi kılınan uyuşmazlıklarla ilgili olarak verilen nihai kararlardan; değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce verilen kararlar ile Danıştayın bozma kararı üzerine kararı bozulan mahkemece verilen kararlar, Danıştayda temyiz edilebilir.

Madde 10- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 11- Bu Kanun hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.